Expérimentation et évaluation: leviers de l’innovation publique

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« Notre plus grande ressource, celle dont nous devons tout espérer, c’est l’étroite alliance de ces deux facultés: l’expérimentation et la rationnelle, union qui n’a point été formée. » Francis Bacon, Novum Organum

« Évaluer, c’est créer : écoutez donc, vous qui êtes créateurs ! C’est l’évaluation qui fait des trésors et des joyaux de toutes choses évaluées. » Friedrich Wilhelm Nietzsche

Synthèse 

L’administration publique change. Au sein d’une société mouvante, la question du sens donné au service public dans le monde contemporain se pose avec une acuité nouvelle. Les réformes successives inspirées de la gestion entrepreneuriale ont conduit à une augmentation de l’exigence des usagers – devenus clients – à l’égard des agents publics – devenus prestataires. L’innovation est plus que jamais nécessaire pour adapter le service public aux nouvelles attentes d’accès et de transparence. 

Les décideurs publics doivent trouver le juste équilibre entre ces nouveaux impératifs et les contraintes budgétaires imposées. Cet équilibre passe par une proactivité des équipes et une bonne diffusion de la culture de l’évaluation. En constituant un groupe cohérent d’individus autonomes porteurs d’une vision partagée basée sur la confiance, la transparence et la reconnaissance des réussites comme des échecs, le manager pourra garantir l’engagement de ses agents et intégrer le changement au sein de l’organisation.

La pratique expérimentale en ce qu’elle limite l’incertitude et permet au décideur de gagner en souplesse est devenu un outil essentiel dans la conduite des politiques publiques. Toutefois, l’expérimentation doit rester une méthode de mise en oeuvre temporaire d’un dispositif. Elle ne peut notamment pas être le moyen de légitimer une décision ex ante. Aussi, elle doit toujours être accompagnée d’une évaluation précise. Celle-ci, n’est en aucun cas un instrument du pouvoir mais bien un processus scientifique mis au service d’un positionnement institutionnel clair, neutre et transparent. 

Si l’administration a besoin d’innover et les politiques publiques d’être modernisées, aucun changement ne pourra se faire sans que les décideurs élus et fonctionnaires ne prennent, en conscience, leur juste part de responsabilité.

De la culture de l’administration, une introduction

Dans sa leçon de clôture le – désormais émérite – Professeur au Collège de France, Alain Supiot, convoque Franz Kafka et se demande pour quelle raison la Muraille de Chine fut construite par fragments et non de façon linéaire :

Selon le narrateur, explique le juriste, seule cette construction fragmentaire pouvait donner un sens à la vie de ceux qui, à la différence des journaliers n’ayant en vue que leur salaire, étaient animés par le goût du travail bien fait et l’ambition de voir un jour leur œuvre achevée. Faute de quoi, écrit-il, « le morne désespoir de ce labeur sans trêve, dont la plus longue vie ne pouvait espérer voir le terme, les eût rendus impropres au travail ».

Au risque d’être réducteur, il est possible de considérer qu’un agent public est sensible à sa rémunération, à la stabilité de son emploi et à l’intérêt de son travail. Statistiquement, la rémunération de l’agent public reste modeste. Les réformes qui se succèdent réduisent constamment la part des agents publics qui bénéficient d’une réelle stabilité de l’emploi. C’est pourquoi, la question du sens donné au service public dans la société contemporaine se pose avec une acuité nouvelle. Sa résolution remet en cause le mode traditionnel d’expression de l’autorité hérité de l’ère industrielle. 

Dans son célèbre article, l’anthropologue et ethnobotaniste, André-George Haudricourt, présente comme « deux types extrêmes » de rapport au vivant la culture de l’igname en Nouvelle-Calédonie et l’élevage du mouton en région méditerranéenne. Il les qualifie respectivement d’action indirecte négative et directe positive. Toutefois, son idée est moins d’opposer la culture agricole et la domestication que de comparer deux façons d’agir : 

  • celle du mélanésien qui s’assure de construire soigneusement le billon de terre végétale où placer le tubercule en semence et d’aménager le vide nécessaire à son développement ; 
  • celle du berger qui accompagne jour et nuit son troupeau avec sa houlette et ses chiens et choisit l’itinéraire qu’il impose à ses animaux. 

L’analogie est aisée entre le pasteur qui contraint ses bêtes pour qu’elles obéissent – au point d’entraîner ce que Haudricourt appelle la « sur domestication » et qu’il décrit comme la perte de la « conduite instinctive » – et l’action verticale d’un pouvoir décisionnaire finalement assez caractéristique de celui pratiqué par l’État-providence. Or, la pertinence ou la viabilité de ce modèle est discutée et, à travers ce débat, c’est la question de la pérennité des services publics sous leur forme actuelle mais également de leurs modalités de gestion qui se pose. 

La seconde analogie s’inscrit au sein de cette réflexion. Il s’agit de celle d’un cultivateur qui choisit non pas d’établir une relation de gardiennage mais plutôt d’« amitié respectueuse ». En effet, le paysan de Nouvelle-Calédonie n’exerce pas de contrainte sur ses ses tubercules. Il organise leur environnement et leurs laisse les moyens de se développer par eux-mêmes. L’adaptation de ce traitement horticole au gouvernement des hommes vient des enseignements de Confucius explique le chercheur qui cite Mencius, un disciple du maître : 

Cet homme, voyant avec peine que sa moisson ne grandissait pas, tira les tiges avec la main (pour les allonger). De retour chez lui, ce nigaud dit aux personnes de sa maison : « Aujourd’hui je suis très fatigué ; j’ai aidé la moisson à grandir. » Ses fils coururent voir son travail. Les tiges étaient déjà desséchées. Dans le monde il est peu d’hommes qui ne travaillent pas à faire grandir la moisson par des moyens insensés. Ceux qui s’imaginent que la sensibilité (les passions, les affections de l’âme) sont inutiles, et qui les négligent, ressemblent au laboureur qui laisse les mauvaises herbes croître dans sa moisson. Ceux qui emploient des moyens violents pour en développer plus vite l’énergie, font comme cet insensé qui arracha sa moisson. Leurs efforts ne sont pas seulement inutiles ; ils sont nuisibles. 

Sans prétendre à une hypothétique influence de la pensée asiatique sur les civilisations occidentales, force est de constater, depuis une dizaine d’années, un certain accroissement des mouvements en faveur de davantage de transparence, de co-construction et d’horizontalité dans l’exercice de la démocratie. Afin de répondre à ces nouvelles exigences, il appartient aux décideurs de s’extraire des schèmes et processus hiérarchiques et organisationnels issus d’une vision paternaliste aristotélicienne pour proposer de nouveaux paradigmes visant à permettre aux membres de la fonction publique de servir sans se servir, ni s’asservir. 

Autrement dit, c’est aux élus et aux managers publics que revient la responsabilité de faire évoluer la conduite des politiques publiques et, en parallèle, de définir et diffuser une culture de l’expérimentation et d’un « agir évaluatif »

1. Réformer la conduite des politiques publiques 

Contrairement à une idée reçue qui voudrait que le secteur public soit moins capable d’innovation que le secteur privé car non mû par la concurrence ou davantage frileux à risquer les deniers issus des prélèvements obligatoires, les organisations administratives « permettent un grand potentiel d’innovation, compte tenu de leur volonté plus grande de partager les idées, l’information et les connaissances ». Malheureusement, cet état de fait n’est pas majoritairement admis. 

La confiance des citoyens vis à vis de l’action publique s’érode et l’administration considérée comme trop compliquée et trop coûteuse n’y échappe pas. Les agents publics sont parmi les premières victimes par cette défiance citoyenne. Comme le note un rapport France stratégie de 2015, le « rôle effectif et symbolique de l’Etat et des services publics est si important dans notre pays que, par contagion, c’est non seulement l’efficacité collective mais aussi notre modèle “à la française” qui sont sérieusement atteints ». 

Ce diagnostic doit être intégré par les gestionnaires comme les élus afin d’adapter la conduite des politiques publiques aux nouvelles besoin de la société. Cette adaptation passe par une évolution paradigmatique qui implique de saisir la complexité du processus et de repenser ses conditions de pilotage.

1.1. Un processus évolutif 

1.1.1. Deux siècles de relation entre innovation et administration

Il est de coutume d’affirmer que le XVIIIe siècle et, pour ce qui est la France, la Révolution, ont accouché d’un Etat moderne régi par le droit. Or, comme l’explique fort justement Françoise Dreyfus dans son excellent ouvrage, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande Bretagne et aux États-Unis, si l’avènement du principe démocratique constitue un point de départ, les Français pensent « leur système en fonction de leur histoire passée ; c’est par rapport au mode de gouvernement dont ils s’émancipent, aux abus dont ils ont eu à souffrir qu’ils forgent leurs valeurs et inventent leurs institutions ». C’est Alexis de Tocqueville qui met, le premier, en évidence une certaine continuité structurelle entre l’Ancien Régime et le « nouveau monde ». Dans le bien nommé L’Ancien Régime et la Révolution, l’ancien Président du conseil général de la Manche écrit : 

(…) ce ne sont pas, comme on l’a dit tant de fois, les principes de 1789 en matière d’administration qui ont triomphé à cette époque et depuis mais bien au contraire ceux de l’Ancien Régime qui furent tous remis alors en vigueur et y demeurèrent. (…) depuis 89, la constitution administrative est toujours restée debout au milieu des ruines des constitutions politiques. (…) ; car, si à chaque révolution l’administration était décapitée, son corps restait intact et vivant. (…) [En effet après chaque changement de régime] les mêmes fonctions étaient exercées par les mêmes fonctionnaires ; ceux-ci transportaient à travers la diversité des lois politiques leur esprit et leur pratique. (…) Leur affaire était moins d’être citoyen que bon administrateurs et bon juge. 

Cette expression de « constitution administrative » permet à Tocqueville de souligner le contraste entre l’instabilité des institutions politiques et la stabilité des institutions administratives. Pour lui, l’État continu de se construire malgré l’épisode révolutionnaire. L’Administration apparaît, dès lors chez l’auteur, disposer d’une certaine autonomie par rapport au pouvoir politique. Comme l’explique Lucien Jaume, Tocqueville caractérise l’existence de l’Etat administratif comme « celui qui définit l’intérêt général, en est le gardien et en surveille les réalisations, l’Etat est conçu comme apte à surmonter toutes les divisions ». Or, cette situation n’est d’ailleurs pas sans faire naître de virulentes critiques :  « ses vices [de l’administration], écrit Françoise Dreyfus – en particulier ceux concernant le recrutement de son personnel – sont considérés comme symptomatiques de ceux du système politique dont elle n’est pas, dans les représentations de l’époque, dissociée ». Toutefois, son rôle demeure modeste et les réformes soumises à l’intérêt que daignent lui porter les décideurs du moment. 

Néanmoins, au début du XXe siècle l’administration a adopté les traits, aujourd’hui bien connus, de ce qu’un certain Max Weber nomme la bureaucratie et qu’il définit comme « l’institution politique ayant une “constitution” écrite, un droit rationnellement établi et une administration orientée par des règles rationnelles ou “lois”, des fonctionnaires compétents ». En effet, chacun de ces serviteurs de l’Etat est recruté en raison de son expertise, laquelle est sanctionnée par un examen – afin de limiter entrisme et cooptation – et se voit offrir une carrière, ce qui permet au pouvoir de s’assurer de sa loyauté en créant une situation de dépendance. 

Cette pratique, qui pourrait sembler linéaire, est en réalité bien plus heurtée qu’il n’y paraît, le pouvoir politique craignant de perdre l’influence « qu’un recrutement au seul mérite impliquerait ». Ainsi, « de 1899 à 1905, les nominations et les avancements à tous les échelons administratifs sont réservés à ceux qui font allégeance au gouvernement ».

Néanmoins, l’administration bureaucratique se caractérise, in fine – et nonobstant ces soubresauts historiques – par « sa précision, sa permanence, sa discipline, son rigorisme, la confiance qu’elle inspire, par conséquent son caractère de prévisibilité pour le détenteur du pouvoir comme pour les intéressés [les fonctionnaires] ». L’appareil ainsi constitué et désormais distinctif de l’Etat moderne tire sa légitimité de son « caractère rationnel reposant sur la croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens ». 

Le débat demeure, s’adaptant aux mutations de l’organisation. L’administration bureaucratique devient alors cet « effroyable corps parasite, qui recouvre comme une membrane le corps de la société française et en bouche tous les pores ». Cependant, si la critique marxiste contredit l’idée même d’un Etat rationnel, terreau du capitalisme, reposant sur l’expertise du fonctionnaire et le droit, d’autres – paradoxalement situés à l’opposé du spectre idéologie et qui considèrent « le système du marché et de l’échange volontaire comme les modes les plus efficaces et les plus équitable d’organisation de l’activité humaine » – dénoncent pêle-mêle, une bureaucratie inefficace, coûteuse, au service d’un Etat interventionniste voire anti-démocratique. Aussi, les gouvernements, soucieux de remédier à ces maux, s’attachent-ils à réformer l’Etat. Afin de penser et de construire le post Etat-providence, ils tendent (ou tendaient) à s’inspirer des principes du New public management (NPM).

1.1.2. Prendre le risque de la confiance

« L’accent mis sur le “nouveau management public” et sur le “reinventing government”, écrivent Hartley et Rashman, soulignait le rôle des instruments de politique structurelle, comme la restructuration organisationnelle, la définition des objectifs et la gestion de performance, pour parvenir au changement. » Aujourd’hui, toutefois, la pertinence du recours, par le secteur public français, à la théorie du New public management (NPM) est fortement questionnée. 

Depuis une dizaine d’années, en effet, les objectifs des programmes d’actions interministériels successifs (Révision générale des politiques publiques ou RGPP en 2007, Modernisation de l’action publique ou MAP en 2011) se sont basés sur ce concept – né dans les années 70 – qui vise à « refonder la fonction publique sur la réduction des effectifs et l’application, de près ou de loin, des règles de gestion du secteur privé ». Ces orientations ont profondément complexifiées la gestion des ressources humaines d’une part et bouleversées l’organisation des activités du personnel d’autre part. De fait, il en résulte une accentuation des risques psychosociaux liée au climat compétitif et aux restrictions budgétaires et une certaine dégradation des conditions de travail consécutive à la remise en cause des acquis statutaires et d’une tendance au morcellement des tâches est observée. 

D’un autre côté, s’il peut apparaître tentant d’expliquer, par le biais de ces évolutions de gouvernance, l’augmentation de la violence des usagers – devenus clients – à l’égard des agents publics – devenus prestataires -, il est plus raisonnable, au regard des tensions qui traversent la société, de se garder d’opérer une aussi péremptoire accusation. Malgré tout, force est de constater que le NPM, dans sa forme actuelle, n’est un mode de gestion ni pérenne, ni efficient même s’il convient de modérer ces considérations initiales en rappelant le clivage qui existe au sein des analystes de cette théorie : 

  • Pour  les uns, le NPM est performatif en ce que « la représentation du monde que véhicule le NPM détermine et transforme les pratiques des administrations » ;
  • Pour les autres, « l’utilisation d’un outil tiré de la panoplie du NPM peut avoir lieu sans que l’ensemble des principes d’organisation et les valeurs de l’administration ne soient radicalement transformées ».

Le NPM dans ses fondements comme dans ses usages semble donc intrinsèquement multiple et polémique. Aussi, plutôt que de conclure à son échec, il est plus pertinent de tenter de le déconstruire pour mieux le dépasser. Pour rappel, la vision du NPM est fortement influencée par la doctrine néo-libérale. Élaborée dans les années 30 par Hayek et Mises, cette dernière s’est progressivement imposée comme un paradigme référentiel et a progressivement imposé, aux Etats et à leurs dirigeants, une nouvelle perception du monde. 

Cette dernière, transposée sur le plan normatif et systémique a permis l’instauration de ce que Michel Foucault qualifie de gouvernementalité et qu’il définit, pour ce qui est de l’exercice du pouvoir politique, en ces termes : « Gouverner un État sera donc mettre en oeuvre l’économie, une économie au niveau de l’État tout entier, c’est-à-dire avoir à l’égard des habitants, des richesses, de la conduite de tous et de chacun une forme de surveillance, de contrôle non moins attentive que celle du père de famille sur la maisonnée et ses biens ». 

Dans cette perspective, il est cohérent que les corps institutionnels comme individuels se voient pénétrées par des valeurs économiques et des logiques managériales. Comme l’écrivent Guenon et Matyjasik : 

La concurrence est érigée en principe fondamental et elle doit être favorisée par l’État. Celui-ci doit œuvrer directement et activement en faveur de l’ordre concurrentiel et de l’efficacité des marchés en employant pour cela “une armature juridique soigneusement conçue” nous dit précisément Von Hayek dans La route de la servitude en 1944. Le néolibéralisme veut donc s’appuyer sur les cadres publics, réduits au minimum, pour favoriser l’extension des intérêts privés. Il faut alors réduire les périmètres d’intervention, libéraliser.

Cette recherche de structuration normative en vue d’une réduction des coûts des politiques publiques et de leur mise en oeuvre se traduit très concrètement sous la forme de ce programme politique et organisationnel qu’est le New Public Management. Mais, dès la fin des années 90, des modèles concurrents émergent. 

Parmi ces propositions qui cherchent à dépasser les limites du New Public Management, trois se distinguent particulièrement : la Digital Era Governance (DEG), la New Public Governance (NPG) et la Whole-of-government Approach (WGA). Ces programmes mettent respectivement l’accent sur l’impact essentiel de la technologie dans la transformation publique, sur l’importance de l’inclusivité dans la production et sur le besoin de coordination administrative (via le désilotage et la transversalité). 

Les orientations de ces méthodes sont à considérer comme autant d’éléments susceptibles d’être employés au profit de l’innovation publique et du management. Ainsi, de la DEG émerge la pratique de la mise en commun de l’information, de la collecte et de l’analyse des données à des fins de fusion et de consolidation organisationnelles. De là découle la nécessité d’adapter les systèmes d’information (SI) aux réalités du terrain (urbanisation – les rendre plus agiles, plus efficients et plus cohérents, les adapter pour soutenir les besoins de l’administration). Un autre levier d’innovation issu de la DEG est ce que l’on appelle le « holisme fondé sur des besoins », autrement dit : construire un service autour des souhaits des usagers. C’est notamment sur cette idée que se base l’UX design

Enfin, le numérique est amené à devenir davantage qu’un moyen ou qu’un outil au service de l’activité, une activité à part entière. En effet, l’automatisation et la dématérialisation participent de la désintermédiation d’un « Etat numérique qui s’envisage désormais moins producteur et davantage gestionnaire des transactions numériques et facilitateur des coproductions ». 

Dans cette perspective, la NPG s’attache à horizontaliser la logique des rapports hiérarchiques de l’action publique. L’Etat devient, comme avec la DEG, coproducteur de l’action publique : l’attention est portée sur les impacts plutôt que sur les résultats d’où « l’importance accordée à la préservation d’espaces de négociation dans le processus décisionnel ». Les citoyens, les associations, voire les entreprises sont amenées à participer non-seulement à la réalisation du service mais aussi à sa conception et à son évaluation. La contribution civique est, du point de vue de la NPG une ressource complémentaire favorisant la réduction des coûts. 

La Whole of Government Approach (WOG) se focalise davantage sur la structure administrative et poste une meilleure efficacité des services s’ils fonctionnent de manière transversale et coordonnée. De là, deux variantes émergent : 

  • L’approche hiérarchique renvoie au renforcement du pouvoir du centre gouvernemental par exemple via la centralisation des décisions financières, ou par la création de nouvelles entités (tasks forces, délégations interministérielles) visant à renforcer le leadership interministériel.
  • L’approche horizontale repose sur les initiatives structurelles ou culturelles qui visent à briser les silos. Elle se matérialise soit par la création de structures de coordination au sein des institutions et directions existantes en vue d’assurer une meilleure intégration soit par la création de guichets uniques afin de mieux gérer la continuité des prestations des services publics. Une bonne part des initiatives WoG repose sur la conviction que la culture organisationnelle est le principal levier de changement et qu’elle doit donc être créée, gérée et partagée. 

Cette dernière approche trouve un écho dans la « prolifération actuelle des démarches de facilitation et de gestion de projet, les laboratoires d’innovation en ce qu’ils représentent des tiers-lieux d’échanges transversaux intra et inter- administrations ».

L’hégémonie du NPM est – c’est un euphémisme – contestée. Néanmoins, si son caractère innovant tend à disparaître à mesure qu’il est adopté ou refondu dans d’autres méthodes, Bezes souligne cinq transformations pérennes apportées par le NPM : 

  1. Le renforcement des contrôles et de la régulation par le chiffre ;
  2. La refonte de la division du travail via de nouvelles formes organisationnelles ;
  3. La prolifération des outils de management et de pilotage stratégique et la managérialisation des professions (c’est-à-dire déconstruites en processus plus ou moins standardisables/standardisés) ;
  4. La transformation des marchés de l’emploi public marqué par la flexibilisation et l’importance accrue des compétences managériales dans les stratégies et parcours de carrière ;
  5. Le brouillage des frontières public-privé via la multiplication des formes de portage de l’action publique (PPP, gouvernement ouvert, etc.).

Force est de constater également que si ces contre-modèles peuvent accentuer certains éléments qui constituent leur spécificité (numérisation, participation, intégration), ils sont loin de s’exclure les uns, les autres. Comme l’expliquent Guenoun et Matyjasik : 

(…) l’intégration, au cœur de la WoG, est un des éléments clé de la DEG, la coproduction et le travail collaboratif, fondements de la NPG font partie des promesses de la DEG et de la WoG. Enfin les analystes de la WoG et de la NPG soulignent les espérances ouvertes par les plateformes, le big data et l’intelligence artificielle pour faciliter l’intégration et la coproduction. Leurs frontières sont poreuses et, hormis la question de l’intégration, les contres modèles mettent l’accent sur des éléments auxquels le NPM ne s’oppose pas.

Si, « la querelle du “plus ou moins d’Etat” a cessé de servir de référence obligée, il n’en demeure pas moins vrai que l’offre de service et de politiques publics a dû s’aligner sur un tertiaire où règne la multiplicité des formes et de performances, où s’impose la diversification des usages propices à satisfaire (et à renouveler) les désirs autant que les besoins ». L’innovation publique, l’adaptation des services à ces besoins citoyens, relève bien souvent, pour le décideur, d’un exercice d’équilibriste voire de jongleur tant les impératifs sont nombreux : la frugalité le dispute ainsi à la probité, la résilience, la transparence, la neutralité ou encore la mutabilité. 

Aussi, l’administration, où exerce ce saltimbanque exigeant, semble devoir être tout à la fois un paquebot solide qui résiste aux tempêtes et un canot maniable qui ne coûte pas trop cher. Charge au décideur, une fois encore, de trouver les moyens de concilier ces deux injonctions d’apparence contradictoire.

1.2. Concevoir et impulser le changement

1.2.1. Facteurs et pérennité de l’innovation publique

L’innovation publique ou non, peut souvent être identifiée au travers de la rupture, de la disruption qu’elle produit. Elle peut être « le résultat d’une invention au sein de l’organisation ou de l’adoption d’une innovation venue d’ailleurs ». Dans tous les cas, il convient, afin de bien saisir son mode et son champ d’action, de la définir et de circonscrire également les éléments qui garantissent à l’administration, une capacité d’innovation pérenne. 

Dans leur article consacré à la politique d’innovation et à ses facteurs, Lewis, Ricard et Klijn proposent, pour l’innovation, la définition suivante : 

processus allant des idées à leur bonne mise en oeuvre, qui change considérablement les choses en ce qui concerne la manière dont l’organisation interprète les besoins auxquels elle fait face et les services qu’elles offre. Sur cette base, la capacité d’innovation est définie comme un ensemble de conditions qui favorisent l’innovation ou apportent une infrastructure favorable ; c’est l’ensemble de facteurs qui permettent à l’innovation de se produire ou (mieux) qui la favorisent activement. 

Partant de ce principe, il est facile d’admettre que la finalité de l’innovation, en matière de politiques publiques est d’améliorer l’efficacité, l’efficience et la légitimité de l’administration. 

Typologie d’innovations dans le secteur public

Dans son ouvrage L’Innovation ordinaire, Norbert Alter définit l’innovation comme le processus par lequel un corps social s’empare ou ne s’empare pas de l’invention (laquelle a pour but de traiter une question de manière abstraite, indépendamment de son contexte économique et social). Plus encore, ajoute-t-il, l’innovation correspond à « l’état de tension permanente entre les possibilités que représentent l’invention et les choix collectifs qui en sont progressivement tirés. Elle représente le sens que les hommes affectent à un bien. »

L’innovation publique peut-être de service, organisationnelle, politique, systémique ou conceptuelle explique le Docteur Windrum. Quant à ses obstacles, ils peuvent être classés en quatre dimensions note le Professeur Pupion : environnementale (la réticence est alors liée à l’aversion politique pour le risque), organisationnelle (le frein est consécutif de la préférence administrative pour les règles et procédures), liée aux caractéristiques ou attributs intrinsèques d’une innovation (elle apparaît complexe ou peu avantageuse), individuelle (les individus ne disposent que d’une propension limitée à innover).   

A la différence du privé, le secteur public est dirigé par des représentants élus démocratiquement. En effet, même si elle s’attache à apporter un éclairage technique au décideur, le rôle de l’administration n’est que de proposer une traduction opérationnelle des orientations politiques actées. Elle assure le déploiement des solutions retenues. Aussi, l’innovation au sein du secteur public peut parfois apparaître entravée par une vision court-termiste et une certaine réticence à la prise de risque. Malgré ces contraintes structurelles, les administrations demeurent capables d’innover. Cette capacité dépend, d’une part, de facteurs contextuels propres à la tradition de gouvernance dans laquelle s’inscrit l’organisation et, d’autre part, des individus qui composent cette dernière en tant qu’ils appartiennent à des réseaux plus ou moins formels et font preuve du leadership nécessaire pour impulser l’innovation. 

Cette assertion peut, de prime abord, interpeller. Pourtant, nombreux sont les travaux d’analyse des politiques publiques qui, à partir des années 90, ont fait apparaître un monde de négociations et d’arrangements « qui semblait singulièrement trancher avec la vision d’un appareil rigide, s’adaptant peu ou mal, contraint par le jeu des corps et des règles statutaires ». Plus tardivement, l’étude de Lewis, Ricard et Klijn, démontre même que facteurs d’innovation, réseautage, leadership et capacité d’innovation sont interconnectés et s’influencent les uns les autres. Ainsi, « premièrement, les types de leadership qui favorisent l’innovation sont positivement liés au réseautage et aux facteurs d’innovation et, deuxièmement, les facteurs d’innovation sont positivement liés au réseautage ».

Toutefois, si l’accent est généralement mis sur le lancement d’une innovation, la question de sa survie apparaît primordiale. En effet, comme le prouve une enquête finlandaise de 2007 consacrée à la soutenabilité de l’innovation dans le secteur public, 60% des personnes interrogées avouent ignorer ce qu’il est advenu des « bonnes pratiques » présentées lors d’une conférence deux ans plus tôt. 

Dans un article récent, Wouter van Acker et Geert Bouckaert, démontrent que la survie des innovations pourrait être particulièrement améliorée par un emploi systématique du feedback, de l’imputabilité et de l’apprentissage :

  • « Le feedback, écrivent-ils, permet à une organisation de rectifier ses erreurs, d’ajuster ses objectifs, de restaurer ses niveaux de performance et de s’aligner sur son environnement ». En d’autres termes, « il se pourrait que le feedback soit le fondement de l’affinement constant des innovations dans le secteur public ». 
  • « L’imputabilité peut se définir comme une relation entre un acteur et un forum, dans laquelle l’acteur est tenu d’expliquer et de justifier sa conduite devant le forum, dans laquelle le forum peut exprimer un jugement, après quoi, il se peut que l’acteur ait à affronter des conséquences. » Il est fort probable selon les auteurs, qu’une organisation soumise à un tel principe cherche à optimiser sa performance afin d’assurer sa permanence. 
  • Enfin, une organisation « caractérisée par la culture de l’apprentissage a une attitude ouverte et réceptive vis-à-vis d’opinions et de manières d’agir différentes et une tolérance aux erreurs et à la prise de risque ». Toutefois, insistent van Acker et Bouckaert, le comportement d’apprentissage est influencé par les caractéristiques de l’organisation. Ainsi, la direction générale peut incarner, selon qu’elle se positionne dans une dynamique d’encouragement de l’apprentissage ou non, comme un catalyseur ou un obstacle. La question de l’investissement est d’ailleurs intrinsèquement lié à la bonne efficacité d’un programme de formation (et à l’adhésion des agents).

Les concepts ainsi développés sont à envisager comme interagissants. En effet, le processus de FIA (feedback, imputabilité, apprentissage) est à considérer comme cyclique. Les auteurs décrivent ainsi un modèle heuristique dans lequel une fois qu’une innovation est devenue opérationnelle, « les dimensions du [processus] FIA vont entraîner une décision explicite au sujet de son avenir (maintien/réforme/abandon) ou, dans d’autres cas, l’innovation va dépérir. Après qu’une décision ait été prise en vue de modifier l’innovation ou de la maintenir, les dimensions du FIA vont à nouveau influencer son avenir, car elles sont les facteurs qui influencent en permanence l’ensemble des processus, produits et services ». 

Initialement disruptive, l’innovation publique doit s’intégrer au sein de l’organisation qu’elle vise à améliorer. Toutefois, force est de constater que si les administrations font montre d’une intéressante vigueur créative, les inventions qu’elles mettent en place peinent encore trop souvent à quitter le domaine de l’expérience pour entrer dans celui d’une pérennisation systémique. Pourtant, le mouvement de réforme du service public est aujourd’hui généralement admis comme une dynamique positive et pertinente. Aussi, l’interrogation peut-elle légitimement porter sur les moyens de diffusion de cette politique structurelle.

12.2. Favoriser le développement de la créativité

Nombreuses sont les voix qui dénoncent parfois à tort, parfois à raison, l’immobilisme de l’administration, la raideur de la bureaucratie et qui caricaturent le fonctionnaire comme un individu froid et pragmatique. Or, l’innovation implique une certaine inventivité. Aussi, en admettant que l’agent public est capable d’imagination, le décideur doit lui fournir un cadre méthodologique qui permettre de l’exprimer. La diffusion d’une culture de l’innovation réconcilie, en d’autres termes, connaissances/compétences et imagination/créativité. Il s’agit de co-construire voire de co-piloter en mobilisant l’intelligence collective et d’assurer une certaine flexibilité facilitant l’adaptation. 

Dans son article « Pour moderniser l’action publique », Marjorie Jouen note que « l’Etat et, dans une certaine mesure, les collectivités locales font face à des problèmes de plus en plus compliqués dont la résolution passe, non seulement par un changement de méthodes d’élaboration des réponses, mais aussi par la mise en mouvement de la société ». Cependant ajoute-t-elle, « la relation avec le public s’est complexifiée et distendue, au cours des dernières décennies du XXe siècle » : sous-traitance, décentralisation, prise d’autonomie des citoyens dans la conduite d’initiative… « Bref, l’action publique se trouve maintenant confrontée à des forces centrifuges issues de publics variés, devenus actifs ; la plupart des méthodes classiques ne fonctionnent plus. » 

De nombreuses propositions ont ainsi vu le jour depuis les années 2010 : « après la consultation publique, la concertation et l’étude d’impact, l’expérimentation, le prototypage et l’évaluation sont devenus des outils essentiels pour réduire, par l’anticipation, l’incertitude associée à toute décision publique, mesurer son efficacité ainsi que ses conséquences. »

Le mode projet par exemple permet de désiloter les organisations. Ce faisant, il conduit à une plus grande responsabilisation des collaborateurs, une meilleure répartition de la charge de travail mais également une meilleure communication et diffusion des informations. Même si cette méthode est difficile à mettre en place auprès de profils très attachés à la logique hiérarchique, elle permet, une fois adoptée, d’orchestrer des travaux plus complexes et participe du développement des compétences de chacun. La bonne efficacité du mode projet repose sur une définition claire et précise des objectifs visés et des moyens mobilisables pour y parvenir (contexte, enjeux, budget, compétence, calendrier). Aussi, il est essentiel à la fois de réaliser un état des lieux précis pour clarifier la nature du projet et d’établir les rôles et responsabilités de chaque collaborateur. Enfin, afin de consolider l’adhésion des agents tout au long du processus et pour les projets à venir, il est impératif d’évaluer le projet avant, pendant et après et surtout de reconnaître les échecs et les erreurs commises. 

Le design de services est une approche un peu plus récente qui consiste selon la présidente fondatrice du réseau mondial Service Design Network (SDN) : 

à étudier la fonctionnalité et la forme de certains services en se plaçant du point de vue des clients. Avec comme objectif de s’assurer que les interfaces des services sont utiles, utilisables et attrayantes pour le client, et son propres au fournisseur. Les designers de services visualisent, formulent et scénarisent des solutions à des problèmes qui n’existent pas nécessairement aujourd’hui : ils observent et interprètent des besoins et schémas comportementaux et les transforment en potentiels services futurs.

L’application du design de service à la sphère publique participe du dépassement des principes de la gestion publique de la productivité et des indicateurs individuels de performance au profit d’une mobilisation de l’intelligence collective des agents publics et des citoyens. La co-production est un des grands principes des méthodes issues du design de service, de même que l’importance de partir des besoins de l’usagers et de s’inscrire dans une logique d’action et de test rapide. 

En constituant – sur un projet ou un atelier de design de service – un groupe cohérent d’individus autonomes porteurs d’une vision partagée basée sur la confiance, la reconnaissance du droit à l’erreur, la transparence et la célébration des réussites, le manager – à condition qu’il adopte une posture souple et réactive fondée sur l’écoute, le partage, la co-responsabilité et la bienveillance – peut garantir l’engagement de son équipe. Le manager public soucieux de diffuser une culture du changement et de motiver ses collaborateurs – condition sine qua non de la réussite d’une innovation – doit s’appuyer au quotidien sur ces valeurs communes pour mener son action. 

Exit, voice, loyalty : stratégies des acteurs face au changement

Dans le cadre de leur travail ordinaire ou de conduite de changement, les acteurs publics sont amenés à mobiliser un nombre croissant de dispositifs et d’instruments collaboratifs : la société civile et le citoyen passent du rôle de récepteur/consommateur du service à celui de contributeur/consom’acteur. Les équipes sont sensibles à ce phénomène d’horizontalisation particulièrement bien traduit par les programmatiques des réseaux sociaux où un individu lambda peut s’adresser directement à un élu. 

Le décideur innovant se doit d’intégrer ces nouveaux rapports et notamment l’importance de convaincre les agents (et les citoyens) du bien-fondé d’une nouveauté. Or, comme l’écrivent Chloé Vitry et Eduardo Chia :

(…) convaincre des nouveaux utilisateurs de l’utilité d’un outil de gestion n’est jamais une question “d’adaptation” des acteurs à l’instrument ou l’instrument aux acteurs, et encore moins une formule binaire “adoption vs rejet”, mais un profond travail qui nécessite l’ouverture de cet outil – “boîte noire” [ou acteurs-réseaux stabilisés, lesquels sont un assemblage d’autres acteurs] – pour y reconnaître les acteurs présents. (…) Ce n’est qu’alors que les acteurs peuvent tenter de créer de nouvelles connexions et tenter de rendre celles-ci le plus stables possible pour la construction d’une nouvelle boîte noire, un nouvel “acteur-réseau”.

En d’autres termes, il est impératif pour le manager public de prendre en compte les différentes stratégies de résistance au changement qui peuvent être déployé par les différents acteurs impactés. Dans son ouvrage Défection et prise de parole, Albert Hirschman développe la théorie selon laquelle, particulièrement dans le cadre du service public, la réaction à une transformation peut être de trois ordres : la défection (exit), la prise de parole (voice) et le loyalisme (loyalty). Si les stratégies de défection (l’acteur quitte la situation) et de prise de parole (l’acteur exprime son désaccord et essaie de modifier l’organisation) dominent, le principe de loyauté en limite néanmoins les conséquences négatives.

Ces travaux peuvent être enrichis et nuancés, d’une part, par les apports de Guy Bajoit puis de Robert Ping Jr. – qui introduisent respectivement les stratégies de négligence (ou neglect, par laquelle l’acteur se distancie de la relation avec la situation de gestion) et d’apathie (ou apathy, par laquelle l’acteur est indifférent ou ne reconnaît pas de “problème” dans une situation) – d’autre part par la distinction entre voice participatif et voice contestataire

La question de l’alignement sur la norme sociale ne doit pas non plus être négligée : le conformisme est un puissant vecteur de transformation. Celui-ci s’appuie sur la coopération et le dialogue et s’inscrit dans le temps long. Il peut reposer sur les échanges de bonnes pratiques, les retours d’expériences (RetEx) mais également sur les parangonnages (ou benchmarks). Les nudges sont également un outil complémentaire pour les pouvoirs publics en ce qu’ils permettent d’inciter à l’action et d’influencer la prise de décision. Toutefois, comme l’écrit Marjorie Jouen, « pour être vraiment efficaces, les nudges ne doivent pas imposer des normes sociales mais être utilisés au service d’objectifs de société partagés. En effet, dans le cas contraire, ils risquent d’apparaître comme des moyens de manipuler les comportements individuels, et donc d’être rejetés ». 

Les start-ups d’Etat, un dispositif exogène-intégré de diffusion de l’innovation 

La question du caractère exogène des dispositifs d’innovation mérite d’être posée. L’exemple des start-ups d’Etat est particulièrement éclairant. Créé en 2013 au sein du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) ce processus procède en trois temps : 

– Temps 0. Il existe un problème de délivrance d’un service public. L’agent qui identifie ce problème propose une solution innovante. 

– Temps 1. Accompagné d’un developpeur informatique et d’un spécialiste de l’accompagnement, l’agent développe une version bêta de son innovation et la met à disposition du public dans le but de recevoir des retours permettant d’ajuster la solution. 

– Temps 2. Au bout de 6 mois, la start-up est abandonnée si elle n’a pas rencontré son public. Sinon, le trio dispose de 6 mois de plus pour étudier les possibilités d’un passage à grande échelle. 

Le grand intérêt de ce dispositif, en sus de sa flexibilité, réside dans les ensembles mobilisés : l’administration, l’administré et l’innovation. Cette dernière repose d’ailleurs sur un dispositif bien particulier qu’est celui du test. 

Enfin, il existe une forme d’innovation spécifique dans la conduite des politiques publiques : l’expérimentation. A la différence des précédentes, celle-ci a fait l’objet d’un cadrage législatif spécifique et son champ d’action comme méthodologique sont strictement circonscrits. Aussi est-il pertinent de lui accorder une place particulière au sein de cette réflexion. 

Deuxième partie.

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